Di seguito un'analisi su quale futuro potrà esserci per l'Arma dei Carabinieri, per il momento sono solo voci, ma non vorrei che queste si trasformassero in realtà ed è per questo che tutti noi Carabinieri in servizio ed in congedo dobbiamo essere attenti agli sviluppi della questione in oggetto.
Polizia unica o a due dimensioni?
Scritto da Giuseppe Romeo
mercoledì 14 gennaio 2009
Torna di nuovo come argomento di attualità, inserito nella mai sopita questione sicurezza,
la presenza in Italia in particolare di due forze di polizia a competenza generale. Negli ultimi
giorni la notizia del passaggio della Gendarmeria francese alle dipendenze del Ministero degli
Interni -in verità non così di prima mano- e l’aver posto tra i vari argomenti di crescita
dell’Italia individuati da un settimanale l’unificazione di Polizia di Stato e Carabinieri,
dimostrano quanto sia necessario offrire un chiarimento sulla realtà nazionale. Sul modello di
sicurezza e sull’articolazione delle risorse in una prospettiva non solo di razionalizzazione -
che di fatto non sarebbe di difficile realizzazione- ma di funzionalità e di politica della
sicurezza vista anche in una dimensione federale del Paese e sulla necessità che possa
sopravvivere una Forza Armata con compiti di polizia generale.
Così come avevo scritto in passato circa le missioni di peace-keeping è vero che queste
ultime hanno avuto il merito di sdoganare la comunità militare del Paese ridefinendone la
missione. Tuttavia, se questo poteva avere una spiegazione per le Forze Armate, che hanno
ridisegnato il proprio ruolo riorganizzando le risorse e ridefinendo i compiti, mantenendo
un’identità propria, ciò a quanto pare non è stato così scontato per l’Arma dei carabinieri.
Affidare soltanto alla ragionevolezza del ruolo di forza militare la sopravvivenza
dell’Istituzione è certamente ancora un buon motivo. Tuttavia, non è l’unico né quello più
caratterizzante.
La vera sfida sulla sopravvivenza dell’Arma dei carabinieri, al di là dello status militare,
quale forza di polizia si gioca sul fronte interno ed è attribuita, è non è anacronistico
affermarlo, alla propria cultura e al core business che la contraddistingue: l’essere la
proiezione dello Stato nelle periferie del Paese e soddisfare l’esigenza di garantire la sicurezza
nazionale nelle sue diverse forme, dalla polizia di prossimità a quella di comunità. Compiti,
questi, che, paradossalmente forse, sono da riconoscere ad un’organizzazione di polizia in una
dimensione federale e di guardia nazionale nell’ambito di un modello integrato di sicurezza e
difesa del Paese. Oggi la ragione e la ragionevolezza dell’esistenza dell’Arma dei carabinieri
dipende dal modo in cui essa tende a proporre una propria policy evitando di apprezzare solo
le missioni a carattere militare. Missioni che sembrano, a volte, essere funzionali a giustificare
una ricerca di identità militare o dare attualità ad un assetto gerarchico e ordinativo che tende
a tutelare se stesso, perdendo di vista le vere ragioni di un modello secolare sul quale non si è
ancora una volta abbattuta la scure della storia.
Oggi è ancora una volta il ruolo che l’Istituzione vuole attribuirsi all’interno di una
domanda di sicurezza che è in gioco appartenendo, essa stessa, sia al mondo militare che delle
forze di polizia. Due sistemi, questi, che in una struttura federale del Paese sono, e dovrebbero
essere, assolutamente complementari. Due modi di interpretare e gestire la sicurezza del Paese
che guardano alle capacità espresse dall’Arma come modello unico di sintesi nell’interesse
della nazione senza nulla togliere alla possibilità di regionalizzazione delle altre forze di
polizia. Forze che dispongono di assetti organizzativi diversi che in un quadro di delega di
poteri di ordine e sicurezza pubblica ai presidenti delle regioni potrebbero meglio adeguarsi al
cambiamento e alle specifiche esigenze di devoluzione di affari “politici”, e non solo più
amministrativi, a livello regionale.
Una simile prospettiva doveva rappresentare l’obiettivo principale da porre alla base di
qualunque operazione di benchmarking dell’Istituzione, nel tentativo di attribuirle la giusta
autonomia dotandola di una conseguente identità civile e militare. Un’autonomia che nel
recente passato, prim’ancora che si raggiungesse la riforma con l’adozione dei provvedimenti
di cui al decreto legislativo 297/2000, apparteneva già al sentimento dei carabinieri, ma anche
alla sensibilità dell’opinione pubblica e di una certa classe politica. Un’esigenza sentita, per la
quale la necessità di una riorganizzazione in Forza Armata doveva rappresentare non un
obiettivo di rottura con la sua naturale essenza di forza di polizia ad ordinamento militare,
quanto una risposta ad una domanda di maggiore funzionalità dei reparti. Una risposta che
mirasse a chiarire i contenuti della missione in un regime di condivisione e di ripartizione dei
compiti e dei ruoli, oltre che delle attribuzioni di comando, salvaguardando la peculiarità di
essere l’unica forza di polizia nazionale presente sino al livello comunale o intercomunale e la
componente militare a maggior gettito di personale volontario in un quadro di difesa
nazionale. In altri termini, ciò che è stato messo da parte, al di là delle apparenti riforme
interne, molte delle quali annullate in progressione perché non rispondenti ad un’obiettiva
filosofia organizzativa, doveva essere il risultato “funzionale” e non quello gerarchico.
Ovvero, rimodellare l’organizzazione individuando i livelli di responsabilità per obiettivi e
non decidere prima i livelli di comando e poi, su questi, creare la struttura.
Così come, polemiche o meno sull’efficacia del coordinamento, l’essersi concentrati sulla
sola autonomia garantita dalla dipendenza dal Capo di Stato Maggiore della Difesa, per
stabilizzare il carattere militare, soprattutto per le previsioni di carriera, non ha comunque
evitato, per specificità di impiego, che l’Arma continuasse a dipendere, anche se
funzionalmente, quale forza di polizia dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza retto però
dal Capo della Polizia. Una dipendenza che -non risolta all’atto della riorganizzazione in
Forza Armata chiarendo un forte legame che riguarda l’80% delle risorse impiegate sul
territorio nazionale in compiti di polizia- non si è trasformata in un’altrettanto necessaria
riforma della direzione della sicurezza dal momento che i più immediati orizzonti di grado
hanno impedito una più ampia capacità di analisi e di valutazione per il medio-lungo termine.
Una dipendenza che in virtù di una terzietà necessaria nella direzione politica e
amministrativa delle forze di polizia avrebbe trovato maggior efficacia e flessibilità se a capo
del Dipartimento fosse stato previsto un Prefetto proveniente dalle tre Forze di Polizia, in
carica per periodi determinati adottando, per la nomina, lo stesso sistema di rotazione di
vertice utilizzato per il Capo di SMD.
Questa mancata opportunità, sacrificata per ragioni di immediata realizzazione di obiettivi
di carriera, al di là di alcune logiche personali di accesso al rango prefettizio, ha dimostrato
quanto la consapevolezza della doppia anima sia stata compressa da una forte
caratterizzazione militare che da peculiarità si è trasformata in un’esclusività di immagine
mediatica e di sovrapposizione in due ambiti fondamentali. Il primo, lasciando aperta l’annosa
questione della duplicità di attribuzioni condivise con la Polizia di Stato. Il secondo,
ricercando ambiti di impiego all’interno di Forze Armate che non sempre sono così favorevoli
a lasciare il campo a reparti dell’Arma dei carabinieri o allo svolgimento da parte di questi di
compiti militari.
Oggi sembra sia necessario adottare una politica della sicurezza integrata credibile,
definita, dichiarata, che dimostri l’esistenza di un’unità di indirizzo nei settori di impiego,
civili e militari, nell’offerta di una vera polizia di prossimità e di comunità realizzate su un
modello bidimensionale. Un modello fondato su una concezione e condotta della missione
rendendone più facile l’esecuzione, più efficiente e concreto il coordinamento fra le varie
componenti con un apprezzamento del risultato conseguibile quale dimostrazione della
validità del modello organizzativo espresso: polizia decentrata a livello regionale per le
organizzazioni ad ordinamento civile e polizia di prossimità estesa al territorio nazionale con
compiti permanenti di difesa per l’Arma dei carabinieri. Una concezione di sicurezza a metà
strada tra le esigenze di tutela dell’ordine interno in chiave federale affidato alle singole
espressioni del potere locale -a cui si devolverebbe la responsabilità della realizzazione delle
politiche di sicurezza- e il potere centrale, a cui non può essere sottratto il potere di esprimere
la sua presenza sul territorio attraverso una propria forza. Una forza, questa, che concorra a
garantire la sicurezza locale e sia espressione di una dimensione di sicurezza e difesa dello
Stato nazionale. In questa prospettiva, e, quindi, in un’ottica di ridefinizione della cultura
della sicurezza e delle istituzioni che sono preposte a realizzarla, e gestirla, in una vera
soluzione del coordinamento e nella chiarificazione di chi deve essere il Direttore del
Dipartimento della Pubblica Sicurezza, si gioca la sopravvivenza dell’Arma dei Carabinieri
quale Forza Armata con compiti permanenti di polizia generale.
Ogni altra soluzione interlocutoria, così come una visione limitata e personalistica dei
vertici rivolta solo a soddisfare aspettative personali rischia, al contrario, di dare un’immagine
distorta dell’Istituzione, dovuta ad un difetto di comunicazione delle linee di azione e di
comando che si intendono perseguire e ai veri obiettivi che inseguono i livelli gerarchici.
Rischia, cioè, di rendere incomprensibili ancora una volta gli obiettivi stessi della riforma in
Forza Armata, determinando incertezze su ruoli e compiti che alla fine non permetterebbero
di accelerare la formazione di una cultura di comando e di impiego per una forza di polizia
nazionale ad ordinamento militare in uno scenario di Stato federale.
Oggi, nell’Arma, le paure di un riassetto del comparto sicurezza in una formula unica, o in
chiave sempre più subordinata al Ministero dell’Interno sono ancora presenti nella coscienza
del personale e ciò ne limita le capacità di prospettiva e di progetto. Un personale che è
depositario di una cultura e di una professionalità maturata nell’esperienza di mediazione
sociale tra cittadino e Stato condotta coerentemente con una storia plurisecolare che non
potrebbe essere facilmente ricostruita con nessuna riforma che prescinda dalle ragioni stesse
dell’istituzione dell’Arma, e della validità di un modello plurisecolare di decentramento della
sicurezza e di tutela della difesa nazionale.
La verità è che, al di là della pratica europea che vuole che le Forze di Polizia ad
ordinamento militare siano inserite in un assetto ministeriale, e “laico”, di gestione -come in
Francia, in Portogallo, in Spagna- il mantenimento, seppur nelle condizioni esposte di un
coordinamento partecipato e cogestito delle forze di polizia, di un modello bidimensionale
potrebbe continuare a rispondere da se alla domanda di efficienza e di unicità di indirizzo
politico in materia di sicurezza. Oggi, lasciando ferme le autonomie di ogni singola Forza di
Polizia, potremmo sicuramente soddisfare le esigenze di unitarietà e di razionalizzazione delle
politiche di sicurezza interna se si risolvesse, una volta per tutte, la querelle del Capo del
Dipartimento della Pubblica Sicurezza, del ruolo del Prefetto, del ruolo del Questore in
ambito metropolitano e l’affermazione del comandante provinciale dei carabinieri quale
autorità di Pubblica Sicurezza sul territorio provinciale ad esclusione delle aree metropolitane,
espressione decentrata dello Stato nazionale di garantire in termini unitari sicurezza e difesa.
Un passaggio simile manterrebbe le funzioni per ogni singola forza di polizia, risolverebbe
eventuali conflitti di competenza, limiterebbe possibili sovrapposizioni territoriali,
assicurerebbe una migliore distribuzione delle risorse umane e materiali con più aderenti – e
immediate – risposte all’utenza nel campo della sicurezza pubblica. Potrebbe, altresì, in
assenza di una dimensione federale che distingua anche procedibilità diverse in base ai reati,
permettere una migliore distribuzione delle capacità di contrasto se il fatto-reato assume una
dimensione extraregionale in assenza di formule nuove di capacità investigative (da valutare
con una possibile ridefinizione dei reparti investigativi di Polizia e Arma dei carabinieri o
della stessa Direzione Investigativa Antimafia). Una nuova prospettiva di efficiente
articolazione delle risorse affidata all’integrazione ai due livelli possibili, decentrato, forze di
polizia locale ad ordinamento civile, e nazionale, forza di polizia ad ordinamento militare, per
offrire una qualità della sicurezza adeguata ad un Paese moderno che cerca nuove sinergie di
governance tra la dimensione locale e quella nazionale.
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